Par lettre de mission, datée du 28 mai 2019, M. le Premier Ministre E. PHILIPPE, conjointement avec Mme A. BUZYN, Ministre des solidarités et de la Santé, et M. G. DARMANIN, Ministre de l’action et des comptes publics, a confié une mission d’évaluation de la fraude aux prestations sociale aux parlementaires C. GRANDJEAN, députée de Meurthe et Moselle et N. GOULET, sénatrice de l’Orne.

 

Cette mission répond à un double objectif : procéder à une évaluation robuste et objective du coût pour nos finances publiques de la fraude aux prestations sociales, en la distinguant de l’erreur de bonne foi, et identifier des solutions permettant de renforcer les moyens de lutte contre ce phénomène.

Cette étude démontre que la multiplication des prestations, leurs différentes conditions d’attribution et modalités d’octroi, la dématérialisation de la relation, ainsi que la complexité du système peuvent concourir à faciliter les fraudes mais aussi à nuire aux populations les plus précaires et être source d’erreurs ou de non recours aux droits. Elle démontre également que la prévention reste le meilleur levier de lutte contre ces phénomènes.

Dans le cadre de leurs travaux, les parlementaires ont souhaité également étudier la dimension européenne de la lutte contre les fraudes, notamment les fraudes transfrontalières. De plus, la question des fraudes aux cotisations sociales des entreprises, avec un focus sur la problématique des entreprises dites « éphémères », fait l’objet d’un développement dédié. Les fraudes aux mutuelles ne sont pas comprises dans cette étude.

Pour les besoins de cette étude, les parlementaires ont procédé à de nombreuses auditions, présentes en annexes de leur rapport. Les données chiffrées sont issues des documents fournis par les personnes auditionnées, de rapports de la Cour des Comptes et de l’Inspection Général des Affaires sociales.

Les rappoteures ont estimé qu’il n’était pas matériellement possible de procéder à un chiffrage du montant de la fraude aux prestations sociales. Cette impossibilité matérielle se double d’une inopportunité politique. En effet les rapporteures ne souhaitent pas que des polémiques sur des montants de la fraude obèrent le fond de leur rapport et les propositions qui y seront faites pour améliorer efficacement le fonctionnement des organismes de protection sociale pour améliorer la juste prestation.

Le rapport s’attache dans un premier temps à étudier comment la question des données concernant la population est gérée et démontre que le recueil et l’exploitation de celles-ci méritent d’être consolidés (1). Il dresse ensuite le tableau des principaux cas de fraude en s’attachant à démontrer qu’elles sont facilitées par un système imparfait d’échanges de données déclaratives (2). Il établit ensuite un état des lieux des dispositifs actuels de lutte contre les fraudes (3). Ces constats sont enfin mis en lien avec la question du non recours aux droits et les difficultés d’application de la loi pour un Etat au service d’une société de confiance (4). Cette étude débouche sur des propositions pour la modernisation de notre système de délivrance des prestations et de de lutte contre les fraudes aux prestations sociales (5).

 

Des données concernant la population à consolider

L’étude des organismes qui assurent la collecte et la diffusion des données ainsi que de leur fonctionnement fait apparaître plusieurs éléments importants qu’il est nécessaire de prendre en compte dans la poursuite de l’objectif de lutte contre la fraude :

  • La CNIL précise être régulièrement consultée pour la création de nouveaux fichiers, qui peuvent faire doublon avec des fichiers existants et dont les organismes n’ont parfois pas connaissance, ou dont les habilitations nécessiteraient uniquement l’octroi à certaines personnes habilitées ou organismes. Elle peut accompagner les organismes de protection sociale dans la lutte contre la fraude et dans la mise en place de systèmes informatiques d’échanges de données.
  • Le RGPD n’interdit en rien les croisements et les échanges de données. En respectant des règles de confidentialité, de droit à communication et rectification, de minimisation et de pertinences des données, il est tout à fait envisageable de prévoir des mécanismes de partage de données entre les organismes participant au système de protection social français.
  • L’INSEE indique que le nombre de personnes françaises et étrangères en situation régulière présents sur le territoire national au 1 janvier 2019, est de 66 992 699 habitants. L’INSEE indique que 59,4 millions de cartes vitales sont actives en France, soit au moins autant de NIR. Un processus de vérification de la cohérence de ce nombre de cartes vitales actives au regard de la population française peut être établi. Un différentiel existe (en supposant même que tous les jeunes de 12 à 16 ans en soient pourvus), pouvant s’expliquer par des doublons et des non-résidents ayant conservé leur carte. Ce constat rejoint celui réalisé par l’IGAS en 2013, et conforte la proposition d’un audit extérieur des outils de gestions des fichiers de données utilisés par les organismes de protection sociale.
  • Le RNCPS a pour vocation de simplifier les procédures administratives des assurés en fluidifiant la recherche de renseignements par les administrations concernées. Il devrait permettre également une lutte plus efficace contre la fraude, mais cette dernière fonctionnalité est en réalité très récente et non encore totalement déployée. De plus, elle est basée sur une démarche de consultation et non d’automatisation des données partagées.
  • La lourdeur du système des prestations sociales et son organisation sont souvent évoqués pour retarder la mise en commun des informations, et la coopération avec les services du Ministère de l’Intérieur pourrait être renforcée.

 

Des typologies de fraudes facilitées par l’insuffisance des systèmes d’échanges de données

Le rapport reprend la typologie des fraudes proposée par la Délégation Nationale de Lutte contre les Fraudes, en élargissant cette liste :

  • Fraudes à l’état civil : fraude à l’identité, à la composition familiale, à l’isolement, au lien de parenté, à l’absence de déclaration de décès, à la nationalité
  • Fraudes à la résidence
  • Fraudes au logement, qu’ils s’agissent de fraudes réalisées par les locataires ou par les bailleurs
  • Fraudes documentaires : falsification, détournement, ouverture et usage ou maintien frauduleux d’un droit
  • Fraudes médicales : utilisation frauduleuse de prescription, fraudes aux soins à l’étranger, fraudes aux prestations santé en nature et fraudes liées au tourisme médical
  • Fraudes aux ressources : fausses déclarations de ressources ou dissimulation de patrimoine
  • Fraudes à l’activité : cumul de prestations, fraudes à l’AGS et abus de droit
  • Fraudes aux coordonnées bancaires
  • Fraudes au RSA
  • Fraudes transfrontalières
  • Fraudes réalisées par les entreprises : entreprises éphémères, détournement des règles du statut d’autoentrepreneur, fausse déclaration de chiffre d’affaire et fausses déclarations aux organismes sociaux avec récupération de prestations sociales indues.

L’étude des différentes typologies de fraudes démontre que la fraude est très variée et évolue avec les règlementations successives.

 

Etat des lieux de la lutte contre la fraude

Un état des lieux a été dressé par l’étude des moyens et résultats de chaque organisme de protection sociale et des institutions publiques qui concourent au système.

Il ressort de cette étude que la culture de la lutte contre la fraude ainsi que les moyens humains et techniques sont variables selon les organismes de protection sociale.

De la même façon, l’évaluation même de la fraude varie en fonction des indicateurs mis en place par les différents organismes.

Cette variabilité se constate également en ce qui concerne les taux de recouvrement, et les procédures de contrôle (externes et internes).

D’une façon générale, l’étude fait ressortir la nécessité :

  • de fiabiliser les données collectées par les organismes en sortant du déclaratif et renforçant la qualité du contrôle documentaire
  • d’organiser l’interconnexion des données entre les organismes
  • de fiabiliser les données entrantes
  • de structurer davantage les contrôles internes
  • de renforcer les objectifs et les moyens mis en oeuvre par les institutions publiques concourant à la lutte contre la fraude
  • de renforcer l’organisation et les moyens d’actions des instances de pilotage de la lutte contre la fraude et la culture de la lutte contre les fraudes aux prestations sociales
  • remplacer le datamining pour favoriser la détection précoce et être un outil efficace pour aider les agents à détecter les signaux faibles

 

La question du non recours aux droits et de l’erreur de bonne foi

Les rapporteures ont souhaité rapprocher les manquements des dispositifs de lutte contre la fraude des questions de non recours aux droit et de l’erreur de bonne foi.

Toutes les propositions visant à améliorer les dispositifs et à simplifier le recueil et l’exploitation des données visent également à simplifier les démarches pour les bénéficiaires et les possibilités d’octroi des prestations par les organismes.

Ce double objectif vise à protéger et renforcer notre système de protection sociale.

 

Propositions

1- Accentuer l’acculturation concernant la lutte contre les fraudes sociales, notamment aux prestations sociales :

  • Repenser la méthode de négociation de la Conventions d’objectifs et de gestion (COG).
  • Renforcer les pouvoirs de la DNLF afin de construire les propositions de fixation des objectifs via les COG, mais également sur les contrôles des actions de lutte, lui permettre d’accompagner l’élargissement des données partagées au RNCPS.
  • Organiser un grand rendez-vous avec les CODAF dès la fin d’année 2019, ouvert par le gouvernement.
  • Modifier la composition et l’organisation des CODAF : intégrer l’ AGS et l’ARS, prévoir un copilotage Préfet/Procureur pour les CODAF restreints, renforcer et mieux identifier la fonction de secrétaire, imposer une réunion trimestrielle des CODAF restreints, autoriser les ciblages propres aux CODAF et le pilotage de requêtes, développer des outils propres visant à améliorer les échanges d’information, intégrer la lutte contre le logement insalubre et indigne aux missions des CODAF.
  • Faciliter l’accès aux AGS au Fichier National des Interdits de Gérer (FNIG).
  • Autoriser le président du Tribunal de commerce à délivrer, sur requête, des injonctions de communiquer des informations aux organismes de protection sociale.

2- Organiser l’interconnexion des données et sortir d’une approche uniquement déclarative en s’inspirant du modèle belge de la banque Carrefour de la sécurité sociale, ce qui permettra de lutter efficacement contre le non-recours aux Droits, l’erreur réalisée de bonne foi ou la fraude.

  • Renforcer le développement de la DSN, notamment pour les indépendants
  • Permettre aux mandataire et liquidateurs judiciaire d’accéder rapidement aux fichiers des organismes sociaux et fiscaux.
  • Assurer l’effectivité de la radiation d’office des indépendants qui ne déclarent pas leur chiffre d’affaires pendant 24 mois
  • Accompagner les organismes sociaux afin d’assurer l’effectivité de l’échange des données en développant l’existant afin d’aboutir à un partage automatisé
  • Améliorer le RNCPS en élargissant le nombre d’acteurs pouvant y avoir accès et notamment l’administration fiscale et en permettant des demandes de renseignement massifiées à l’ensemble des acteurs du dispositif simultanément
  • Fusionner la carte d’identité et la carte vitale mais aussi l’E111 (la carte européenne d’assurance maladie
  • Prévoir un guichet accessible pour chaque assuré social par une e-carte d’identité, cumulant les avantages de la carte vitale, et acquérant par ailleurs la qualité d’un document européen.
  • Publier le décret prévoyant que le RNCPS soit complété des dispositifs de partages de données des montants des prestations perçues par les bénéficiaires

3- Améliorer l’approche a priori : la prévention est le meilleur levier de lutte contre les fraudes

4- Adopter des définitions juridiquement claires et communes des notions de domicile social, de vie commune et clarifier la différenciation de la sanction entre fraude, omission et erreur. Le domicile social doit être le même que le domicile fiscal et être automatiquement alimenté

5- Prévoir un guide de l’usager afin de mieux renseigner chacun sur ses droits et devoirs

6- Accentuer la réactivité de publication des mesures règlementaires

7- Renforcer des procédures de contrôles internes

8- Sécuriser les données sur lesquelles les organismes de protection sociale et Pôle emploi travaillent et lutter contre la fraude documentaire

  • Les améliorations à effectuer en priorité concernent : les actes de naissances, les données biométriques, l’accès partagés aux logiciels et aux données (RNIPP/SNGI/AGDREF/COMEDEC/SCEC/RNCPS/PRADO), la sécurisation des actes des états civils étrangers, permettre la certification des documents pouvant servir de justificatifs

9- Sécuriser les justificatifs de résidence en instaurant un domicile social qui soit le même que le domicile fiscal.

10- Renforcer les moyens de contrôle et de lutte contre la fraude à l’encontre de notre système de santé :

  • En améliorant les moyens mis à disposition des organismes : refonte des COG, établissement d’une cartographie détaillée des risques, sécurisation de la reconnaissance des droits et des versements de prestations, automatisation des échanges de données
  • En améliorant l’efficacité des contrôles sur les professionnels de santé (utilisation du data-mining) en renforçant les contrôles a priori pour les types de fraudes les plus fréquents et en accentuant les sanctions
  • En mettant en place la dématérialisation complète des prescriptions, ainsi que des arrêts de travail.

11- Lutter contre les entreprises éphémères

  • Mettre en place la possibilité de réaliser des vérifications dès la création de la société afin d’éviter la fraude, en ce qui concerne notamment : l’identité des micro-entrepreneurs et des gérants et de leurs justificatifs de domicile, la réalité de l’activité, les salaires ou DPAE anormalement élevés au regard de l’activité et de la mission, les alertes liées à une anomalie administrative du salarié dans l’entreprise lors de la transmission des DSN, la date d’inscription de la société au service de santé au travail
  • Permettre une consultation large du SNGC et de la base FNIG
  • Permettre à l’AGS l’accès à la DSN et au fichier FICOBA
  • Sanctionner les entreprises de domiciliation qui ne participent pas activement à la lutte contre la fraude

12- Faire évoluer la coopération transfrontalière et internationale en développant les accords transfrontaliers visant à organiser le partage de données et les enquêtes conjointes et en renforçant les procédures de vérification documentaire

Documents joints

Nombre de documents : 1

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